Обновленному политическому объединению предстоит решить ворох задач: начиная от идеологии, поправок в Законы «О политических партиях» и «О выборах», заканчивая всей структурой местного самоуправления и ЖКХ
Не знаю, учитывалось ли при выборе нового названия для партии «Нур-Отан» то, что слово «аманат», помимо таких замечательных смыслов, как завет предков и наставление молодым, несет и такое исторически утвердившееся значение, как «заложник». Причем в априори позитивном смысле – по средневековой традиции это не заложник, а залог – присягающий на верность сюзерену правитель отдает тому на воспитание кого-то из самых близких, может быть даже и наследника.
И это был вполне работающий механизм. История знает, конечно, случаи несоблюдения аманатов, но основным правилом было реальное сближение дающего и принимающего живой залог, а через это и укрепление союзов государств и народов.
В любом случае, переименование «Нур-Отана» в «Аманат» удачно и в том самом «залоговом» смысле. Бывшая «партия власти», бывшая, на самом деле, всего лишь декорацией при реальной власти, чтобы не стать заложником все более копящихся проблем, обязана стать залогом их успешного решения.
Проблем же – в несколько слоев. Это и исчерпание экспортно-сырьевой, компрадорской, семейно-клановой и в целом «вывозной» экономической модели, выливающееся в ухудшение социальной обстановки, накопление разочарования и раздражения в обществе и протестного потенциала в массах.
Это и шок попытки госпереворота, упакованной в «мирные протесты» с финалом в виде привлечения сил ОДКБ, потрясший как власть, так и общество и резко поляризовавшей отношения между всеми.
И, конечно же, шоковое воздействие на Казахстана всего уже случившегося после «специальной военной операции» на Украине и еще только предстоящего по ходу мировой гибридной санкционной войны.
А тут так: либо партия «Аманат» сумеет взять на себя ответы на эти вызовы, разделив тем самым ответственность со своим председателем – главой государства. И положив тем самым начало той президентско-парламентской модели, которой остро не хватало все годы несменяемого и неподотчетного никому президентского авторитаризма.
Либо партия, пусть и с обновленным руководящим составом, привычно останется в сторонке, чему мы с вами, конечно, совершенно не удивимся.
Но коль скоро президент-председатель «правящей» партии дал ей задание серьезно поработать над программой, и коль скоро обратился и к нам ко всем, — к обществу, с призывом давать предложения, давайте попробуем внести свой вклад.
ПРЕЗИДЕНТСКАЯ ИЛИ ПАРЛАМЕНТСКАЯ?
Начнем с того, что в нынешней, уже кризисной, но еще только набирающей драматические обороты ситуации приходится больше полагаться на президентскую, а не на парламентскую властную составляющую.
Придающий устойчивость государству и обществу парламентаризм – он все же для устойчивой ситуации в экономике, в социальной сфере и в международной обстановке – тогда это работает наилучшим образом.
Но представим себе, что в мажилис и сенат сейчас придут партии и депутаты, отбираемые не в АП, а реальным электоратом, — естественно поляризованным всем происходящим сейчас в Казахстане и в мире.
По-хорошему, парламент должен представлять все наиболее значимые общественные силы, настроения и предпочтения в данном государстве – это залог его устойчивости. Включая, может быть, и мордобой на депутатской трибуне – как залог отсутствия стрельбы на улице.
Но те же украинские события показывают, что в идущую сейчас мировую гибридную войну Казахстан вовлечен полностью, причем какая-то часть и «верхов» и «низов» — на одной стороне фронта, другая – на противоположной. Переместим этот все равно уже пересекший Казахстан информационный, идеологический, ментальный и мировоззренческий фронт вот так разом в парламент – выдержит ли напряжение?
Как, например, быть с тем объективным обстоятельством, что неизбежность появления в Казахстане АЭС, вкупе с уже состоявшейся помощью ОДКБ, вкупе с начавшейся санкционной войной, все более втягивают нашу страну в орбиту российской экономики и политики, тогда как большая часть казахстанского политикума исповедует как раз противоположные настроения?
Одним словом, хорошо бы не слишком поддаваться на уже как бы сформированный в общественной среде пакет якобы неотложных политических преобразований.
Что касается снижения барьеров для регистрации политических партий и для прохождения в парламент – это необходимо и это правильно. И насчет упорядочения партийных списков с заменой алфавитной очередностью политической – тоже правильно.
Тогда как в разбавление выборов еще и одномандатными округами лучше бы не вляпываться. Мы живем в реальном мире, в котором победа в одномандатном округе – это не хождение честного и бедного кандидата от дверей к дверям, а лекарства и продуктовые наборы, уголь и сено на зиму, детские площадки во дворах, компьютеры в школы и «подарки» членам избиркома. Победоносная избирательная компания в наших условиях, это как минимум пара миллионов долларов – хороши будут «народные» избранники!
Тем более не стоит вестись на переход от двух палат к одной – грандиозно пустопорожняя затея.
ВРЕМЯ НАВОДИТЬ МОСТЫ
На чем же сделать упор? На самом слабом месте нынешней власти – отсутствии работающих «мостиков» между нею и обществом. С самым главным из таких мостиков – через парламентские партии, берущие свое начало в массах своих избирателей и транслирующих их интересы на уровень президента и правительства мы разобрались – деятельность парламента надо оживлять, но не дестабилизировать.
В таком контексте президенту не стоит совсем уже дистанцироваться от «своей» партии и парламента – стоять выше – это «елбасизм», это мы уже проходили, но ведь ни в стороне от парламента, и уж тем более ни под ним у президента тоже места нет.
Возможно, правильным было бы так: кандидатов в президенты выдвигают только парламентские партии, а избранный президент на это время прекращает свое членство в партии.
А поскольку любая устойчивая конструкция создается с основы, стоило бы выстроить три базовых и ныне вовсе отсутствующих мостика между властями и населением – в управлении городским жилым фондом, в общественном контроле за ценами, тарифами, пенсионной системой, образованием и здравоохранением, и – в местном самоуправлении.
Что характерно: как раз по всем этим трем базовым «мостикам» налицо буквально провалы в законодательстве, которые и стоило бы поскорее закрыть.
А именно, многострадальное жилищное законодательство стоило бы дополнить институтом управляющих компаний, создаваемых акиматами на правах государственно-частного партнерства, обеспечивающих связь между ОСИ (заодно они бы этим ОСИ и создали) и городскими властями. Сверху должен идти городской соцзаказ, снизу — взносы жильцов, посередине – квалифицированное и ответственное исполнение.
Что касается народного контроля – разработанный еще прошлым правительством по поручению президента законопроект обернулся натуральной пустышкой. Надо делать новую версию, основанную на равноправном договорном сотрудничестве НПО с государством.
Во всех тех сферах, где власти несут те или иные обязанности перед населением и тратят на это бюджетные деньги, должен быть постоянный государственный социальный заказ на осуществление общественного мониторинга, с обязательной выдачей отчетных материалов, заключений и рекомендаций.
Причем необходимость такого контроля и учет его результатов должна быть вписана в процедуры: органы власти не могут осуществлять предписанные им функции вне наличия соцзаказа и его результатов.
Наконец, закон о местном самоуправлении – не все знают, что у нас еще с 2012 года существует и соответствующий закон и сами эти самоуправления, во всех, как полагается, городах и селах. Я вам больше скажу – не только мы с вами, — сами акимы тоже не знают, что за органы МСУ существуют где-то в их епархиях. Хотя сами их, на бумаге, как-то там насоздавали по выходу того закона, о чем тогда же и забыли. Феноменально пустопорожний законодательный акт!
А ведь непосредственно на этом пустом фундаменте громоздятся уже проведенные выборы сельских акимов, плюс обещанные выборы уже и районных акимов. И вот под эту пустоту надо срочно подводить надежную основу, — в данном случае – непосредственно конституционную.
КОНСТИТУЦИЯ ЗНАЕТ ВСЕ
Конституцией определено, что государственное управление осуществляется в административно-территориальных единицах представительными органами – маслихатами – и исполнительными органами во главе с акимами. А также установлено, что акимы являются представителями президента и правительства.
Кроме того, Конституция определяет, что акимы, кроме акимов областей, городов республиканского значения и столицы, назначаются или избираются.
Понятно, что все эти нормы должны соблюдаться совместно, то есть процедуры выборов акимов ниже областного уровня должны быть разработаны таким образом, чтобы на всех стадиях не нарушалась норма, что они являются конституционными представителями главы государства и правительства.
А также соблюдалась конституционная симметрия в том, что в данной административно-территориальной единице есть оба определенных Конституцией органа – и маслихат, и аким. И нет таких единиц, в которых были бы акимы, но не было маслихатов.
Поэтому стоит соблюсти симметрию: институты акимов сохранить в тех административно-территориальных единицах, в которых имеются маслихаты. То есть в областях, районах и городах. Ниже этого уровня акимы – это институты органов местного самоуправления. В таком случае для глав органов местного самоуправления целесообразно ввести другое название, мэр города, сельский староста или жетекши.
Что касается акимов районов: их, да, по Конституции можно и выбирать. При условии, что они останутся представителями президента и правительства – каким образом, это пусть юристы думают. Допустим, выбирать через маслихаты, с последующим согласованием или из сразу согласованных кандидатов. Или пусть кандидатов выдвигают партии, — тоже по согласованию. Хотя проще было бы сохранить институт назначения. В любом случае, игнорировать Конституцию – не стоит.
Далее, согласно Конституции, местное самоуправление признается в местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения. При этом установлено, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, и что оно осуществляется населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления.
Кроме того, установлено, что органам местного самоуправления может быть делегировано исполнение государственных функций.
Таким образом, Законодатель обязан полностью, без произвольных ограничений и самопроизвольных трактовок, раскрыть содержание таких двух ключевых и взаимосвязанных понятий, как территории компактного проживания групп населения и вопросы местного значения.
Совершенно очевидно, что население проживает группами и компактно в пределах одной квартиры, одного дома, улицы, квартала, избирательного участка или избирательного округа, одного микрорайона или района в городе. Охватывающей же все прочее формой является вся территория данного поселения – каждого отдельного села-аула, каждого поселка и каждого отдельного города, включая мегаполисы.
Точно такое же общее для всего города или села наполнение имеют и «вопросы местного значения». Понятно, что всегда найдутся вопросы, касающиеся отдельного двора, улицы или микрорайона. Но обобщающей для любой местной проблематики является граница данного поселения.
Таким образом, полная совокупность «вопросов местного значения», равно как и «территорий компактного проживания групп населения» охватывает не какие-то неопределенные и произвольно толкуемые под-конституционным законодательством или маслихатами либо акимами «местные сообщества», а именно те сообщества, которые компактно проживают на территориях поселений – городов, поселков и сельских населенных пунктов.
Соответственно, признаваемое Конституцией местное самоуправление осуществляется, согласно ей же, на территориях городов, включая столицу и города республиканского значения, поселков и сел-аулов.
При этом на этих же административно-территориальных единицах осуществляется и государственное местное управление, – по той очевидной причине, что городские и сельские населенные пункты, одновременно являются административно-территориальными единицами унитарного государства Казахстан и на их территориях, помимо относящихся к каждому отдельному городу, поселку или селу-аулу их собственных вопросов местного значения, имеются и общие для всего государства вопросы.
ОБОБЩАЕМ
Государственное местное управление осуществляется в областях и районах. А также в городах, где оно разделяет сферы полномочий и ответственности с городским самоуправлением.
Местное самоуправление осуществляется в городах, поселках, селах и аулах.
При этом и те, и другие конституционные институты являются Властью, то есть имеют 1) собственный установленный Законом круг решаемых вопросов, 2) необходимые для их решения полномочия, бюджетные и иные ресурсы, 3) собственные представительные и исполнительные органы и установленные Законом способы их избрания и формирования.
Ни та, ни другая Власть не является по отношению к другой старшей или младшей, и они не находятся в отношениях подчиненности. Государственная местная власть и власть местного самоуправления – партнеры, действующие каждый в своей сфере ответственности, за счет собственных ресурсов и взаимодействующие на границах соприкосновения компетенций в установленных Законом случаях.
Задачей же Законодателя является разграничение вопросов государственного управления и вопросов местного значения применительно к территориям городов, поселков и сельских населенных пунктов. С соответствующим закреплением ответственности за их решение, установлением необходимых полномочий и разделением бюджетных ресурсов за органами государственного управления и властями местного самоуправления.
Поскольку же в настоящее время действуют закон «О местном государственном управлении и местном самоуправлении», постольку речь идет о разделении функций и ресурсов между теми и другими институтами власти на местах.
Стоит воспользоваться тем, что функции государственного управления на территориях детально инвентаризованы и подробно расписаны по административно-территориальным уровням, поэтому задача заключается в разделении всего уже известного массива между государственными и местными вопросами.
Так, вопросы образования и здравоохранения должны остаться, разумеется, за государством. Тогда как вопросы городской застройки, благоустройства и озеленения, общественного транспорта, само собой, должны перейти в ведение местного самоуправления.
Есть, разумеется, и вопросы, компетенцию по которым целесообразно разделить между теми и другими городскими властями. К примеру, развитие городского ЖКХ, равно как и тарифную политику по услугам электро-тепло-водо-газоснабжения, учитывая необходимость государственной инвестиционной и иной поддержки, лучше оставить за госуправлением, либо частной конкуренцией (с контролем гражданского общества в ценообразовании).
В то же время, компетенция властей МСУ по организации независимого мониторинга деятельности коммунальных предприятий весьма поспособствовала бы прозрачности и достаточности тарифов.
Что касается соотношения представительных и исполнительных органов МСУ: коль скоро в Конституции представительным органом определен маслихат – путь так и будет. Остается расписать в новой редакции закона уже закрепленные за маслихатом функции между госуправлением и местным самоуправлением.
В качестве исполнительного органа городского самоуправления целесообразно учредить Совет-Кенес, формируемый как из избираемых депутатов, так и работающих по контракту специалистов. Это даст возможность дополнить выборы в маслихаты по партийным спискам выборами депутатов городского самоуправления по одномандатным округам, что оживит электоральную активность и приблизит избранных депутатов к их избирателям.
После чего нынешние Общественные советы при акиматах, представляющие собой попытку подменить неработающие маслихаты, отменяются за ненадобностью.
Количество депутатов Кенеса можно привязать, например, к числу избирательных округов по выборам в маслихаты. Избранные депутаты работают на платной и постоянной основе. Определенная часть могла бы занимать должности советников в профильных управлениях, другая часть состоять в постоянно действующих комиссиях по контролю за исполнением бюджета МСУ и планов городского развития.
На уровне села орган местного самоуправления предлагается представительно-исполнительного типа. А именно: выбирается Совет-Кенес из определенного числа неосвобожденных депутатов по нормативу на количество жителей, а Совет-Кенес избирает из своего числа или нанимает по контракту руководителя исполнительной части, с утверждением штатной численности и бюджета. Совет-Кенес может создавать и другие органы, в частности – суд биев на принципе модерации.
Остается определиться со статусом и формой организации управления на территории сельского округа. Коль скоро выборность акимов сельских округов уже введена в практику, налицо коллизия с конституционной нормой о том, что акимы являются представителями президента и правительства. Выходом из этой коллизии видится перевод сельских окружных акимов в категорию местного самоуправления.
Однако, тогда остается без решения вопрос бюджетного и административного обеспечения, поскольку потенциала входящих в сельский округ поселений заведомо недостаточно.
Предлагается такое решение: акимы районов формируют бюджеты сельских округов по согласованию с избираемыми главами таких округов и взаимодействуют с ними на договорной основе. Опираясь на конституционную норму о том, что органам МСУ может быть делегировано исполнение государственных функций.
Как видим, у партии «Аманат» более чем широкий простор для полезной законотворческой деятельности, хватило бы понимания и решительности!
Петр СВОИК, специально для «Ведомостей Казахстана»
Автор:
Исторические ведомости
